（中國行為法學(xué)會廉政研究委員會調(diào)研室主任 竇蘭芳）

黨的十九大提出，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，提出推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，著力解決群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，是群眾更多感受到反腐倡廉的實(shí)際成果的有力舉措。近年來，中國行為法學(xué)會廉政研究委員會調(diào)研人員全面深入基層，對基層特別是農(nóng)村基層侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題進(jìn)行了大范圍的走訪調(diào)查研究，取得了一定的調(diào)研成果。近日，本報(bào)記者就農(nóng)村基層反腐敗問題走訪了中國行為法學(xué)會廉政研究委員會調(diào)研室主任竇蘭芳。

農(nóng)村基層腐敗的主要表現(xiàn)形式

記者：近年來，您們對基層特別是農(nóng)村基層的腐敗現(xiàn)象做了大量調(diào)研，請您談一下基層腐敗特別是農(nóng)村基層腐敗有哪些危害。

竇蘭芳：基層貪腐看似“微小”，但對群眾利益的損害毫不遜色于“猛虎”。近年來，全國各地紀(jì)委監(jiān)委都加大了對基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，對管好“微權(quán)力”，懲治腐敗之風(fēng)起到了良好的震懾作用，但仍然有一些“蒼蠅”頂風(fēng)作案。他們有的截留基層低保戶的“養(yǎng)命錢”，有的侵吞農(nóng)民耕地補(bǔ)償款，有的克扣貧困家庭的“扶貧款”，有的在農(nóng)村建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目中虛報(bào)開支、中飽私囊等等，不一而足。“蒼蠅”雖小，危害卻不小，如任由發(fā)展，將對基層政權(quán)將產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響，農(nóng)民獲得改革開放的紅利就無法保證。因此，農(nóng)村基層反腐倡廉，不容小覷。

記者：腐敗現(xiàn)象往往多種多樣，那么農(nóng)村基層腐敗主要有哪些表現(xiàn)形式？

竇蘭芳：縱觀全國，基層腐敗主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、不作為、慢作為。有些基層干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，不作為、慢作為、怕作為，作風(fēng)懶散，串崗、溜崗，上班時(shí)間辦私事，對群眾的訴求要么拖拉、要么推諉，責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識比較淡薄，基層群眾對此反映強(qiáng)烈。

二、“好經(jīng)念歪，中飽私囊”。少數(shù)村干部把應(yīng)該給村民的政府撥付款項(xiàng)當(dāng)成自己的“小金庫”，導(dǎo)致在土地征收流轉(zhuǎn)、“三資”管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、低保資金管理使用等方面虛報(bào)冒領(lǐng)，將國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策“好經(jīng)念歪”，肥了自己，苦了百姓。

三、私自截留，巧取豪奪。一些村官潛意識里認(rèn)為自己是村民的父母官，想怎樣就怎樣，有了好處一定要分一杯羹是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖?。本是老百姓?yīng)該得到的地補(bǔ)、糧補(bǔ)、危房改造等補(bǔ)貼款，被一些村官想方設(shè)法巧取豪奪據(jù)為己有。

四、克扣侵占，蒙蒙騙騙。一些村干部以暫存代管為幌子，克扣侵占“三農(nóng)”或農(nóng)村集體資金，一些村干部以農(nóng)村財(cái)務(wù)不規(guī)范、不完善為借口，將村集體資產(chǎn)儲存到個人賬戶，妄圖瞞天過海。

五、橫行鄉(xiāng)里，欺壓群眾。少數(shù)基層村組織被“家族化”、“派系化”左右，個別村干部甚至成為家族勢力、黑惡勢力的代言人，與民爭利，橫行霸道。

懲治農(nóng)村基層腐敗的著力點(diǎn)

記者：農(nóng)村基層腐敗危害巨大，那么您認(rèn)為如何預(yù)防和懲治農(nóng)村基層腐敗呢？

竇蘭芳：遏制基層腐敗，推進(jìn)基層腐敗懲治和廉政體系建設(shè)，是整個反腐倡廉工作的不可或缺的一部分，是鞏固社會主義建設(shè)的基石。具體來說，要從以下幾個方面重點(diǎn)著力： 一、嚴(yán)厲問責(zé)不作為、慢作為、怕作為等懶政行為。

我們在調(diào)研中了解到，許多“拖了十多年得不到解決”的問題，其實(shí)最初都是因?yàn)榛鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部不作為或怕作為導(dǎo)致的，但究其問題實(shí)質(zhì)又都不是什么復(fù)雜的大問題。那么為什么明明不難解決、完全可以正常處理的問題，一些基層政府部門就是“拖著不解決”，非要得到上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話、動怒之后，才“當(dāng)場解決”呢？

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，一是不重視。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在不擔(dān)當(dāng)、不作為，漠視群眾利益、不關(guān)心群眾疾苦的官僚主義作風(fēng)。見利益就上，見麻煩就推。二是不作為。有的干部故意拖著不辦，給當(dāng)事群眾權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。但是，有關(guān)干部卻不會面臨嚴(yán)重后果，不用為此承擔(dān)責(zé)任。因此，治理不作為慢作為等問題，必須在制度上強(qiáng)化問責(zé)制，確保有關(guān)干部為此付出足夠高的代價(jià)。

問責(zé)追責(zé)要具有充分的嚴(yán)厲性，要讓被問責(zé)追責(zé)者真正產(chǎn)生傷筋動骨的痛感，而不能輕描淡寫、無關(guān)痛癢。相關(guān)問責(zé)追責(zé)措施不能總是停留于“通報(bào)批評、誡勉、警告”之類，應(yīng)按規(guī)定使用“嚴(yán)重警告、撤職、開除”等嚴(yán)厲手段，直至以“玩忽職守”等罪名追究其刑事責(zé)任。

二、加強(qiáng)群眾監(jiān)督和制定“述職述廉”評議，杜絕“虛報(bào)冒領(lǐng)”

在農(nóng)村基層腐敗案件中，土地流轉(zhuǎn)、“三資”管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、低保資金管理使用等方面是干部腐敗的重點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十九大以來，僅中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開曝光的農(nóng)村低保領(lǐng)域的違紀(jì)違法典型案例就有156起。

解決這些腐敗問題，首先要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，由縣、鄉(xiāng)、村三級，分別聘請群眾監(jiān)督員，對農(nóng)村基層干部實(shí)行“零距離”監(jiān)督。加強(qiáng)基層信息平臺建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)公共平臺、微信公眾號，結(jié)合舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱等方式豐富監(jiān)督途徑，有效解決問題線索反映集中、反映強(qiáng)烈的突出問題。

湖南省雙牌縣建立的群眾監(jiān)督機(jī)制很值得借鑒。該縣在全縣114個村建立了村民監(jiān)督委員會，通過參加會議、參與實(shí)施、開展調(diào)查等方式，對扶貧政策執(zhí)行、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧資金使用等村級重大事務(wù)，實(shí)施全方位、全過程、全透明監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)民事民議、民事民決、民事民辦。同時(shí)還建立了完善的來信、來訪、電話、網(wǎng)站、微信“五位一體”的群眾信訪舉報(bào)平臺，結(jié)合各領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題、“一季一專題”集中治理等專項(xiàng)整治行動，加大直查直辦、交辦督辦力度，形成對腐敗問題露頭就打的高壓態(tài)勢。實(shí)踐證明，雙牌縣這一做法收到了很好效果。

其次，制定基層干部"述職述廉"民主考核評價(jià)制度，不斷凈化基層政治生態(tài)。要定期召開鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）干部民主測評和民主評議會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部評議由縣黨委負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督，村干部評議由鄉(xiāng)黨委負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)施，組織黨員、村民代表、縣、鄉(xiāng)人大代表、政協(xié)委員等參加。在村"兩委"班子成員進(jìn)行述職述廉后，黨員、群眾代表等參評人員根據(jù)村干部述職述廉情況進(jìn)行民主測評、評議和質(zhì)詢。根據(jù)測評結(jié)果，對不勝任現(xiàn)職的村干部，由鄉(xiāng)黨委組織部門通過一定程序予以調(diào)整、罷免，調(diào)整形式可為降職、改任、引咎辭職、責(zé)令辭職、辭退等。干部"述職述廉"內(nèi)容要在村內(nèi)相關(guān)媒介中長期公開，以便于全體村民監(jiān)督，直至述廉干部任職結(jié)束。

三、加強(qiáng)監(jiān)督巡查，防范巧取豪奪、瞞天過海等腐敗行為。

做好反腐工作不可能一蹴而就，還要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督巡查，持之以恒的開展“滅蠅”行動，嚴(yán)肅查處“神經(jīng)末梢”的貪腐行為。對損害群眾利益的腐敗問題，要一查到底，形成嚴(yán)懲腐敗的持續(xù)震懾，綜合運(yùn)用專項(xiàng)檢查、巡視巡察、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等工作，通過查閱資料、個別談話、集中走訪、接受群眾信訪和開展民主測評等方式，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題該提醒的提醒，該約談的約談，該問責(zé)的問責(zé)，把監(jiān)督檢查作為推動工作的重要手段并貫穿始終，對發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)現(xiàn)“零容忍”查處。對重點(diǎn)村（社區(qū)）開展“解剖式體檢”，對發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題線索實(shí)行“三必查”（審計(jì)有問題的必查、群眾有反映的必查、檢查有線索的必查），對相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，以違紀(jì)必究倒逼責(zé)任落實(shí)。對專項(xiàng)治理履職不到位、工作不力的，一律進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，真正做到有效監(jiān)督“微權(quán)力”。

此外，四川省大竹縣創(chuàng)新探索村級紀(jì)檢監(jiān)察統(tǒng)派統(tǒng)管機(jī)制，推動監(jiān)督執(zhí)紀(jì)直抵“神經(jīng)末梢”的做法值得借鑒。具體做法是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)選派第一書書記、駐村干部和戶籍在村（社區(qū)）的干部到村（社區(qū)）擔(dān)任紀(jì)檢監(jiān)察員，設(shè)立派駐村（社區(qū)）紀(jì)檢監(jiān)察工作站，整合紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和民主監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)村（社區(qū)）監(jiān)督機(jī)構(gòu)建起來、職責(zé)專起來、隊(duì)伍強(qiáng)起來、制度建起來、規(guī)范立起來、監(jiān)督硬起來，有效破解了基層“誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督”難題，實(shí)現(xiàn)了村級監(jiān)督全面覆蓋、精準(zhǔn)有效，構(gòu)建起風(fēng)清氣正、共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

嚴(yán)防農(nóng)村基層組織的“家族化”

記者：您多次提到農(nóng)村基層組織的“家族化”問題，我們也了解到， “家族化”問題嚴(yán)重影響著農(nóng)村基層組織的健康發(fā)展，也是產(chǎn)生“微腐敗”的重要原因之一，那么如何預(yù)防和制止農(nóng)村基層組織的“家族化”現(xiàn)象呢，請您具體談?wù)勥@方面的情況。

竇蘭芳：北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉認(rèn)為，家族勢力干擾基層政權(quán)是個別地方基層治理面臨的一個突出問題，嚴(yán)重影響了黨和國家各項(xiàng)決策部署在農(nóng)村基層的貫徹落實(shí)。家族勢力干擾基層政權(quán)極易與黑惡勢力勾結(jié)，為不正之風(fēng)和腐敗問題提供土壤。

首先我們先分析一下產(chǎn)生農(nóng)村基層組織“家族化”的具體表現(xiàn)。由血緣關(guān)系形成的家族，在農(nóng)村是一個常見的普遍現(xiàn)象，在村干部選舉過程中，家族成員多的家族往往起著關(guān)鍵的作用。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)村選舉時(shí)以“五服”為基礎(chǔ)“劃分?jǐn)澄?rdquo;。“五服”之內(nèi)，皆為自己人，“五服”之外，則是競爭對手。選舉時(shí)，每個姓氏或者同一個姓氏的近親近支都會推選一人，代表家族參選村干部，而當(dāng)選的村支書村主任，一般也都出自村里勢力最大、兄弟最多的家族。作為家族勢力的代言人，村干部當(dāng)選后的第一件事，不是想著如何為全村群眾造福，帶領(lǐng)群眾致富奔小康，而是琢磨著如何削弱其他家族勢力，鞏固自己小家族、小圈子的利益，從而保證下次選舉能夠繼續(xù)當(dāng)選。即使沒能當(dāng)選，也要想方設(shè)法在家族中找到“接班人”。長此而往，直接導(dǎo)致基層黨組織和村委被家族勢力控制。

由于黨員在選舉支委中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，有的村支書在發(fā)展黨員方面“未雨綢繆”動起了歪心思。在家族利益下的村支書的把控下，發(fā)展黨員不再根據(jù)申請入黨者的政治品德和工作能力，而是看和村支書關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近。如果是村支書家族或派系的人，就優(yōu)先發(fā)展，其他家族的人想入黨，則層層設(shè)障。

因此，對發(fā)展農(nóng)村黨員嚴(yán)格把關(guān)、純潔農(nóng)村基層黨組織，是預(yù)防農(nóng)村基層腐敗的重要環(huán)節(jié)。華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生劉超認(rèn)為，由于我國農(nóng)村大多存在這種家族利益情況，所以在農(nóng)村考察入黨對象時(shí)必須經(jīng)過村黨支部初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街黨（工）委復(fù)審和公示的程序，對入黨積極分子、發(fā)展對象要按照有關(guān)程序嚴(yán)格審查，特別是對村兩委干部的家屬更要慎重。浙江省常山縣胡村“家族支部”案發(fā)生后，常山縣建立了黨員發(fā)展重點(diǎn)人員預(yù)審制度，明確規(guī)定對開除黨籍重新申請入黨、村“兩委”干部直系親屬申請入黨等六類情形，必須由組織部門進(jìn)行專門考察，形成考察報(bào)告。

防止農(nóng)村基層組織出現(xiàn)“家族化”傾向，要有一攬子限制基層權(quán)力腐敗的具體措施。為深入貫徹《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，加強(qiáng)村黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)，2019年11月，北京市委組織部、北京市委農(nóng)工委率先印發(fā)了《關(guān)于建立村黨組織書記區(qū)級備案管理制度的實(shí)施辦法（試行）》，對完善村黨組織書記“選育管用”工作機(jī)制，推動農(nóng)村基層帶頭人隊(duì)伍整體優(yōu)化提升提出明確要求。該《辦法》提出，嚴(yán)格進(jìn)行資格聯(lián)審，按照“五好、十不能”資格條件，對村黨組織書記正式建議人選進(jìn)行資格聯(lián)審，對于存在受過刑事處罰、涉黑涉惡、非法占地和違法建設(shè)等“十不能”情形人員，堅(jiān)決取消資格。同時(shí)，《辦法》對區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨工委落實(shí)村黨組織書記區(qū)級備案管理制度提出了要求，并嚴(yán)格調(diào)整不勝任不盡職黨組織書記。這些多管齊下的制度約束，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的責(zé)任，為預(yù)防基層組織“家族化”腐敗筑牢了防火墻。

作者：趙曉東 來源：中國商報(bào)/中國商網(wǎng)